当下，中国经济正处在深度变革与调整的关键节点。从房地产市场持续释放的调整信号，到地方债务问题逐渐成为关注焦点，诸多现象背后，是经济发展模式亟待转型升级的强烈诉求。

改革进入深水区，为什么地方负债多，却仍然对开展新项目跃跃欲试？在复杂的经济形势下，在理想与现实之间，如何寻找破局之策？

《问答神州》专访香港中文大学（深圳）发展与治理研究院院长陶然，凤凰卫视中文台9月8日晚20:30首播。

陶然：深圳模式让小企业

逐渐成长至大企业

陶然：深圳龙岗的这个城中村（上角环新村）很典型，本社区的原业主大概只有两三百人，可是它容纳了3600人，大部分都是外来人口。为什么会出现这么多城中村呢？主要是因为在城市扩张过程中，政府一般去征用农民的农地，一般不动宅基地，农民就在宅基地里盖很高的房子，早期是给工厂打工的人提供住宿，相当于一个村里面会有工业园区建工厂，可以收工业用地的租金，然后本村的村民又可以再收那些打工人的房租，提高了村民的收入。

吴小莉：这是深圳特色吧？

陶然：这在珠三角之中是非常普遍的现象。比如说长江三角洲地区，它一般不太允许农民在宅基地上盖房子出租给外来农民工，会在工业开发区的土地里面，允许原来的工业厂主盖一部分宿舍，工人直接住在宿舍里。而且它的工业开发区一般都比较大，会吸引很大的企业。像珠三角的这种城中村，包括它的村级工业园区，如果企业很小，它租块小地，就能搞工厂，大部分大中企业都是从小企业起来的。所以珠三角它有一个生态，就是能够让各种小企业在这里能存在下去，最后变成大中企业。所以这里的创新活力、农民工的居住条件、财富在民间的涌流程度，我认为是远远超过长三角的，这是珠三角很神奇的地方。

吴小莉：你觉得深圳这个城市对于低收入户的居民来说友好吗？

陶然：我认为深圳这个城市包括整个珠三角，在全中国来看，对于外来的流动人口，包括无论是农村来的，还是刚刚毕业的大学生都是最友好的地方。

我给你举个例子，比如说大疆，几个大学生创办的，他们最开始肯定租不起大的、好的厂房，他们在城中村里面租了块场地，然后今天做到全球第一。换句话说，深圳土地利用的模式，它形成了一个从小企业逐渐成长到中型企业、到大型企业、再到全球领先企业，这么一整个生态链，我想说这个东西在中国其他地方是看不到的。

低价工业用地+高价商品住房

国有土地配置的得与失

吴小莉：你曾说中国这么多年来的国有土地配置是错配的，采取的是香港的高价商业住房和新加坡的低价工业用地，为什么会有这样的选择？当时产生了什么好处？现在又出现了什么弊端？

陶然：对于地方政府来说，这是它当时财政收入最大化的好办法。1990年代到本世纪，奶茶视频APP在进入一个超级全球化的阶段，中国通过低价供应土地，放松环保和劳工条件，能够把全世界的制造业吸引到中国来，然后又加入WTO，可以畅通无阻地出口，这样赚了大量的外汇。这让很多人开始有钱，要买房子。地方政府获得了垄断性的财政收入，在土地财政中基本上成了“利润最大化的牟利者”，而不是“基础设施和公共服务的提供者”。

当全国的每个城市都这样做的时候，就会带来巨大的扭曲，导致奶茶视频APP有上万个开发区，而其他国家一般就几百个。其他国家的收入房价比，一般超过六以上，就比较高了，奶茶视频APP现在一二线城市是三四十，二三十，三线城市也是在七到八。

吴小莉：你是什么时候发现这个问题的？

陶然：这个扭曲以前就非常明显。2009年我写的一篇文章里面就说了，中国的工业用地所占的比例过高，30%—40%，其实一个国家10%—20%就够了，尤其一线城市5%—10%就够了。这就会导致工业用地浪费、闲置，而住宅用地价格特别高，百姓住得非常密集。

吴小莉：2009年你提出这个问题的时候，全国房地产市场还是很火热，有人关注到这一点了吗？各地方政府有采取措施来解决这个问题吗？

陶然：2009年之后，中国政府采取4到5轮大规模的财政和信贷政策刺激，就是这个体制继续往下走的逻辑延续。2020、2021年最后一轮上涨的时候，奶茶视频APP采取了各种措施把房地产泡沫戳破。目前中国经济上面临的很多挑战，就是从这里来的。

如何盘活闲置工业用地？

吴小莉：你也提出了一些解方，可以盘活很多荒置、闲置的的工业用地，你的盘活方式是什么？

陶然：比如在深圳还有最少20%的土地是工业用地，大概两三百平方公里，我认为10%是闲置的，包括富士康在龙华区的土地是闲置的，但是这些土地的业主想等政府把它转化为居住用地，这样可以套利，因为居住用地比工业用地贵很多，政府又不愿意给他这个便宜。

我提出来方法很简单，政府出政策，对于一些位置比较好的闲置、低效工业用地，比如你有100亩，把60-70亩给政府白交，其中30亩政府用来做道路、学校和绿地，另外30-40亩卖掉，钱用于修道路、学校，政府不用出钱就把这一块的基础设施做好，剩下的30-40亩，我在你不用交地价的情况下改为居住用地，允许你在上面盖住房，这个住房有70年的产权，但前20年我只允许你租，不允许卖，后面50年你补交一定的地价后，允许你卖房子。

在深圳和很多一线和强二线城市，如果采取这样的政策，很多闲置工业用地的地主和社会资金马上会冲进来，给农民工和大学生盖非常廉价的住房。如果土地不要钱，基本上盖一平米的商品房，成本就是3000块钱。

吴小莉：如果社会资源进来，肯定想要再卖高价楼，怎么能解决低收入者的住房问题？

陶然：盖房子是低成本、低科技的，中国人能够造全世界最便宜的任何别的东西，结果奶茶视频APP造最贵的房子，这是因为土地问题。

吴小莉：现在的房地产业有点萧条，你觉得政府如果出了这样的政策，对他们会不会有足够的吸引力？

陶然：在深圳城中村的房子，一个月房租八九百元，小区里面的房子一般就三四千了。一个月一两千、两三千的租赁住房在一线城市是非常稀缺的。这个政策一做，马上有很多人会冲进来做这个事情，而且政府现在正好也没有钱再去盖保障性住房了，那就让市场来做。

陶然：基建效率高速度快

但也有做高成本的部分

2025年1至6月初，中国24省共投资1.9万个重点基建项目，投资额高达57万亿元。2024年全年中国基建投资总额为51.4万亿元。

吴小莉：中国被称为“基建狂魔”，你怎么看这样的称号？

陶然：我觉得有褒义的部分，奶茶视频APP基建的速度快，效率高。但也有问题，在国内搞了很多基建其实并不便宜，充满了很多做高成本的部分，这也是为什么这些年地方债务很高，反腐也一直在路上。

吴小莉：你也提到其实有一些基建是没必要的，你举了地铁的例子。

陶然：按照中国国家发改委的标准，300万人口是底线，GDP要在3,000亿，税收也到300亿，才能够建地铁，2017年奶茶视频APP国家发改委就喊停了好多城市。

不光是地铁，奶茶视频APP很多城市在大规模建新城区、工业开发区。比如说有些县会建十几个工业开发区，还有很多城市拆迁比较困难，干脆就在附近再征一块地建新城。最近这些年提出来所谓的海绵城市、智慧城市，很多地方政府以此为理由，就拼命大规模上项目，这些项目也有一定的道理，但是这么大规模去投，未来没有现金流就还不了钱。

没有带来足够的产业和人口，就会有“鬼城”、空开发区，地方政府也收不到足够的税去付债务的利息。

吴小莉：2025年你到各地去调研，这种地方债务高起，但又继续借债去做过度投资或者基建的地方，还有吗？

陶然：地方政府还是跃跃欲试，但是由于负债很多，中央也控制得比较严，所以要再持续借债难度比较大。早期很多地方政府借的债务成本相当高，这几年中央政府用一些低成本的债去置换高成本的债，让它们暂时能还得了利息，本金再往后拖，现在大家是这个心态，这在经济学里叫道德风险的问题。

陶然提出土地制度改革三方案

是理想主义吗？

陶然：最近我也提出中国未来房地产土地制度改革三个方向的措施，一个是“房票安置”，推动一线和强二线城市的老旧小区和城中村的城市更新。基本思路很简单，在一线和强二线城市核心位置，老旧小区和城中村，地方政府先找国开行借一笔钱，在业主同意的情况下，以房票的方式让他们实现以旧换新，把现在存量的商品房消耗掉，未来 5到10年把土地再出让，因为地方位置比较好，房子还能卖得掉，出让土地去还钱。这是短期内让房价不再下降，中长期又保证房价不上升的一个好措施；

第二就是关于低效工业用地，按照我刚才说的方法来建设，为农民工建租赁住房；其实第三个措施如果推动会短期更有效，把可能成交的部分非永久农田征为国有土地，对中高收入人群进行出让，允许他们售让国有土地，自己建安居型独立住宅。我认为如果这些措施能够推动起来，是落实中央城市工作会议的一个比较好的具体策略。

吴小莉：陶老师你会不会有一点理想主义？

陶然：如果要想真正解决问题，就得提出一些新的政策思路，当然你可以把它称为理想化。我倒觉得有时候理想化是个好事情，因为没有政策突破就不可能有改革，没有改革，奶茶视频APP经济发展的结果就会不理想。而恰恰是经济放缓，政府缺钱，各级官员和社会各界都思考需要变化的时候，奶茶视频APP要提出有些理想化、但是努力可以实现的方案，这样中国才能慢慢进步。

吴小莉：推动体制改革是一件很漫长的路，你会有挫折感吗？

陶然：我的每个政策建议，都是我长期调研再提出，包括我跟各级官员、企业家、流动人口、失地农民有非常丰富的交流，我也不敢说我的政策建议就一定很完美，但是肯定比较接地气。

即使如此，到真正实现政策还是有很长的距离，我当然有过很沮丧的时候，但是我觉得我作为一个学者，去了解这个社会到底是怎么运行的，本身就是我的兴趣，我的兴趣就是知道它们都在干什么，为什么这么干？这样的一个博弈格局里面哪些东西是不合理的，是什么样的机制导致这种不合理，这对我来说是个学习的过程。如果这个过程中我能理解清楚，就是我作为学者的一个成功，如果这个过程中我还能给它们提出一些办法，如果未来哪怕是经过很长的路，能够帮它们有一点解决，我觉得我就赚到了，所以我一点都不沮丧。